Propuesta de Reforma Tributaria de la Nueva Mayoría. Roberto Saavedra Inostroza

Comentarios y Alcances.

A continuación expondré comentarios acerca de algunos puntos contemplados en la propuesta de Reforma Tributaria contenida en el programa de Gobierno de la Nueva Mayoría. Mi opinión se basa en los conceptos fundamentales de Tributación adquiridos en mi formación y ejercicio como profesional del área.

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1.- Programa :

“Característica esencial del sistema de impuesto a la renta vigente en Chile”

“El mecanismo del FUT con que hoy cuenta Chile, no existe en ninguna parte del mundo.”

“ Se trata de una fórmula surgida en los años 80, posterior a la crisis vivida en esa década, que obedece a las condiciones económicas específicas de ese momento en nuestro país, en especial, debido a las restricciones financieras que enfrentaron las empresas en dicha década en Chile.”

“El sistema de impuesto a la renta se caracteriza por tener una tributación de las rentas del capital baja, con algunas franquicias tributarias mal diseñadas, que se superponen entre sí.”

“Una parte dela estructura de incentivos, como es el caso del FUT, algunos regímenes especiales o el tratamiento del ahorro, se han desviado sustancialmente de sus objetivos iniciales y se han convertido en fuentes de elusión e incluso de evasión de impuestos.”

“Para corregir lo anterior, se implementarán las siguientes modificaciones a la Ley de Impuesto a la Renta:”

“Elevaremos, en forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas de 20% a 25% en un plazo de 4 años.”

“Ésta seguirá operando como un anticipo de los impuestos personales , manteniéndose así la integración de impuestos entre empresas y personas”.

“Los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no sólo sobre las utilidades que retiran (el sistema operará en base devengada). Esta medida será implementada a partir del cuarto año de la reforma. De esta forma se termina con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT).”    ( El destacado en negritas ha sido agregado )

Comentario :

a)  Integración de Impuestos

Efectivamente el sistema chileno es único, por lo menos en el ámbito de los países OCDE.

No hay otro país de la OCDE que tenga un sistema basado en la denominada integración de impuestos, lo que implica que las empresas no son afectadas por Impuesto a la Renta.

El llamado Impuesto a la renta de 1ª categoría , que declaran las empresas, es solamente un anticipo a cuenta del Impuesto Global Complementario ( IGC) de los dueños de las empresas.

Como el Global Complementario afecta a las rentas efectivamente percibidas, los dueños deben declarar en el IGC las utilidades obtenidas en sus empresas, al momento y por el monto , que realmente retiran. Y ese mecanismo hace nacer el FUT, para registrar y controlar las utilidades originadas en empresas, que aún no han sido retiradas por los dueños.

Cuando el empresario incluye en su IGC utilidades retiradas de sus empresas, el Fisco le descuenta de su IGC a pagar, el Impuesto de 1ª categoría (I. de 1ª C) pagado por la empresa, correspondiente a las utilidades retiradas.

Como cuesta verlo lo recalco, el FUT corresponde a utilidades que no han tributado, que sólo han pagado un anticipo llamado Impuesto de 1ª categoría , que el empresario recuperará a la hora de liquidar su IGC.

La eliminación del FUT propuesta en el programa no cambia la esencia del sistema.

Lo que hace es considerar toda la utilidad de la empresa como retirada, o sea, la iguala con el retiro a incluir en el IGC del dueño. De este modo no queda utilidad por retirar, lo que hace innecesario el control, y por ende el FUT.

b)     Efecto en recaudación

El I. de 1ª C. se recauda anticipadamente, desde enero a diciembre, mediante los Pagos Provisionales Mensuales (PPM).

En la Operación Renta de abril se determina el monto del   I. de 1ª C., se compara con los PPM pagados entre enero y diciembre del año anterior, y la empresa paga lo que falta o pide la devolución del exceso pagado. En ese mismo momento, el (o los) dueño de la empresa determina su IGC, considerando como rebaja el I. de 1ª C. determinado en la empresa.

Cuando se elimine el FUT, es decir, cuando toda la utilidad de la empresa se considere retirada en el IGC del dueño, todo lo recaudado por concepto de Impuesto de Primera Categoría debe ser devuelto al contribuyente, en la forma de crédito contra otros impuestos.

Se recauda entre enero y diciembre, se determina en abril, y se devuelve entre mayo y junio del año siguiente.

Todo lo anterior sirve para entender el efecto que tendrá el aumento propuesto en el   I. de 1ª categoría, el que será sólo un efecto financiero transitorio.

Aumentará la caja fiscal unos puntos más que ahora, entre enero y diciembre. Pero, entre mayo y junio del año siguiente, debe ser devuelto en su totalidad.

Es como pedir un préstamo de corto plazo (entre 6 y 18 meses para ser precisos), en un ciclo que se repetirá año tras año.

Y como sabemos, con un préstamo de esas características no se puede financiar grandes inversiones permanentes, como parece ser lo requerido, tanto en el ámbito de la educación como el de la salud.

Otro modo – a mi juicio más proactivo, apuntando en la dirección correcta – de eliminar el FUT, sería transformar el impuesto de primera categoría en un impuesto real a las empresas, como ocurre en la generalidad de los países OCDE. Por ejemplo, “ bajar “ el impuesto a las empresas del 20% actual a un 10%, o un 5%, o un 3%, o un 1% , pero real no “ a cuenta de”, efectivamente liberaría los fondos para financiar otras reformas en esa misma cantidad.

Como se desprende de la primera frase del programa citada en este trabajo, en los otros países de la OCDE se aplica un impuesto real a las empresas. Avanzar en esa dirección no resulta entonces descabellado, y además es adecuado para los fines que se pretenden.

Corolario.-   Tengo serias dudas de que el aumento de recaudación de 1.92% del PIB , esperado con los cambios al Impuesto a la Renta, pueda lograrse con las medidas anunciadas.

Como espero haya quedado claro, el aumento del Impuesto de 1ª categoría, de 20% a 25%, no genera un aumento real para el Fisco, ya que debe devolverse en su totalidad en la Operación Renta correspondiente.

El otro cambio propuesto es la rebaja de un 40% a un 35% del impuesto para el tramo más alto del IGC. Como se declara en el programa, tal medida incentivadora, no generará un aumento de recaudación.

De allí las dudas

2.-  Programa :

“Incentivo a la Inversión de las PYMES.”

“Ampliaremos y potenciaremos el sistema simplificado bajo el cual tributan las PYMES, establecido en el artículo 14 ter de la Ley de la Renta. “

“Actualmente, pueden acceder a este sistema las empresas individuales, que pagan IVA y que tengan ventas anuales inferiores a 5.000 UTM. Ampliaremos este beneficio a todas las empresas con ventas anuales inferiores a 14.500 UTM, sean empresas individuales o personas jurídicas, e independiente de sus obligaciones respecto del IVA.”

[…]

“ Por ejemplo, una panadería de barrio que vende en total 55 millones de pesos al año (límite de la microempresa),que tiene una utilidad de 5 millones al año, y que invierte un millón de pesos en la compra de maquinarias como hornos o refrigeradores, pagaría actualmente 340 mil pesos en impuestos y en el sistema que proponemos pagaría sólo 140 mil acogiéndose al 14 ter.”

Comentario :

Tanto el alza en el límite de ventas necesario para acceder al beneficio, como la ampliación del beneficio a personas jurídicas, agranda de manera significativa las posibilidades de elusión, por medio de la mimetización de una empresa mediana o grande en múltiples personas jurídicas que alcancen a cumplir con los límites establecidos. Esta forma, usada en la actualidad con diversos fines, es conocida como la práctica del multi – rut .

Por otra parte, la Pyme del ejemplo no necesita esa clase de incentivo.

A esa Pyme, en régimen normal, le corresponde un I. de 1ª C. de $ 1.000.000, que lo ha pagado en su mayor parte a través de los PPM, de modo que en abril sólo paga la diferencia, que equipararemos a los $ 340.000 del ejemplo. También en abril el empresario dueño de esa panadería, declara en su IGC el retiro de toda la utilidad, $ 4.000.000 ($ 333.000 por mes, que no es exagerado), lo que lo ubica en el tramo 0% de Global Complementario,  con un crédito de $ 1.000.000, ambos provenientes de la panadería. De esa manera, entre mayo y junio recibe la devolución de todo lo que había pagado por impuestos:   $ 1.000.000.

El empresario del ejemplo, no necesita mayor incentivo, en tanto sus utilidades no superen el tramo exento del Global Complementario, que para este año es de $ 6.605.064, equivalente a 13,5 Unidades Tributarias Anuales (UTA).

Un incentivo real para este empresario sería subir el tramo exento, por ejemplo, a unas 20UTA, o sea $ 9.785.280, unos 815.000 al mes, que no parece un ingreso excesivo

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3.- Programa :

“Incentivo a la Inversión de las Empresas.”

Frente a los cambios anunciados en el impuesto a la renta, debemos tener un particular cuidado con la inversión, introduciendo mecanismos modernos que superen la situación actual de elusión.”

“Se implementará un mecanismo de depreciación instantánea, que consiste en que las empresas puedan descontar de las utilidades la inversión total del año en curso, y que beneficie principalmente a la pequeña y mediana empresa y que considere un mecanismo que controle las posibles distorsiones entre sectores productivos con distinta intensidad en el uso de inversión de capital.”

“ Este mecanismo se implementará a partir del cuarto año de la reforma, coincidiendo con el cierre del FUT.”

“Esta es una medida que corresponde al Chile de hoy: i) es un incentivo mayor a la inversión que el sistema de tributación que actualmente nos rige y; ii) elimina muchas de las actuales prácticas de evasión y elusión.”

Comentario :

Hay poca información acerca de los detalles en esta propuesta.

De modo que sólo advertiré acerca de los peligros que podría conllevar una inadecuada concepción de los alcances de la depreciación inmediata.

Una medida que alcance toda clase de bienes depreciables, transformaría a Chile en una suerte de paraíso tributario, quitando a la actividad empresarial esa aureola romántica de valor, empuje y creatividad que lleva a asumir el riesgo empresarial. El emprendimiento se transformaría en una actividad sin riesgo, y sin aporte para el erario nacional.

El dueño de la empresa no tributará (y la empresa no prestará dinero al Fisco) hasta que haya recuperado toda la inversión en activos depreciables.

Y , si me permiten tocar tangencialmente las maniobras elusivas que pueden crearse y se crearán, diremos que no pagará impuestos hasta que el Balance muestre que ha recuperado toda la inversión.

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Comentario final.

Una de las características que se espera tenga un sistema de tributación es la simplicidad. Cuando ésta existe se dificulta la elusión y se facilita la fiscalización.

El sistema tributario chileno se ha ido haciendo cada vez más alambicado, reforma tras reforma. Al punto que la enorme mayoría de la población cree que las empresas soportan una carga tributaria.

En Chile no tributan las empresas, tributan las personas.

Por eso mismo las correcciones al sistema deben hacerse en relación a los impuestos a las personas. Cualquier corrección que se pretenda hacer indirectamente, a través de los “impuestos a las empresas”, abre campo a las maniobras elusivas como ha ocurrido también, reforma tras reforma.

Otro principio de importancia es la transitoriedad de los gravámenes o incentivos específicos.

Cuando un gravamen específico se hace permanente, se transforma en un castigo para un determinado sector económico o social.

Cuando un incentivo específico se hace permanente, se transforma en un privilegio.

Tanto los castigos como los privilegios se oponen al que quizás sea el principio más fundamental : la equidad del sistema tributario.

Glosario :

OCDE                       Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

FUT                          Fondo de utilidades tributarias

I de 1ª C.                 Impuesto de primera categoría

IGC                           Impuesto global complementario

PPM                         Pago provisional mensual

UTM                         Unidad tributaria mensual

UTA                          Unidad tributaria anual

PIB                            Producto interno bruto

Puede descargar completo el programa de Reforma Tributaria desde aquí

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Investigación universitaria: Su incidencia histórica en la calidad del sistema universitario. Por Gustavo Quintana

Hace casi 100 años Ortega y Gasset al definir las misiones de la universidad, junto con resaltar la “misión irrenunciable de ella en la formación de buenos profesionales y hombres cultos”, agrega con insistencia que la universidad es esto, pero no sólo esto, sino que es, además, creación de nuevo conocimiento, sin lo cual la universidad se anquilosa y muere… Al plantear la creación de nuevo conocimiento y la investigación como funciones sin las cuales la universidad decae y muere, lo que Ortega y Gasset hace implícita y explícitamente es definir esta función como el alma y la dignidad de la universidad.

La concepción del profesional como un hombre culto implica, además, que no lo visualiza como un tecnócrata formado sólo para aplicar determinados conocimientos, casi en forma rutinaria, sino como un hombre con un conocimiento mucho más amplio sobre la naturaleza y la sociedad, lo que le permite tener una visión crítica sobre ella y ser creativo en el ejercicio de su profesión.

Con diferentes matices esta concepción de la universidad continúa siendo valida hasta el día de hoy y podemos encontrarla presente en diferentes momentos de la historia universitaria chilena.

Al plantearse la relación entre docencia e investigación en la formación de pregrado de profesionales universitarios, el profesor, investigador y notable fisiólogo Alejandro Lipschütz expresa que “la enseñanza universitaria profesional (pregrado) no consiste en dictar tan solo las clases para exponer las conclusiones a la cual ha llegado la ciencia en el campo respectivo y en enseñar como se aplican estas conclusiones para poder curar enfermos, construir puentes, cancelar pleitos y enseñar a los niños. La enseñanza universitaria es hoy en día mucho más compleja. No se trata de exponer doctrinas, sino que se trata de hacer vivir a los jóvenes, en la universidad, la vida de la ciencia misma’ (La organización de la universidad y la investigación científica- Eds. Nascimiento, Chile, 1943).

A comienzos de este milenio Pilar Armanet, responsable de la C.S.E., responde a la pregunta de si no encuentra que 60 universidades son demasiadas (revista QUE PASA, Diciembre 2002) de la siguiente manera: “La pregunta que yo me haría no es si se justifica que haya 60 universidades, porque la verdad es que no son todas universidades” “Una Universidad, como tal, tiene que hacer investigación” y “las universidades que son docentes obedecen a otros criterios”.

Los momentos de mayor desarrollo del sistema universitario, donde alcanza su máxima calidad (1973) y los del comienzo de su declinación (1981 y los D.F.L., de ese año) están ligados al impulso dado al desarrollo de la investigación o al freno brutal de esta función que caracteriza los últimos 28 años.

Así, entre los años 1960 y 1973, los planteamientos esbozados anteriormente continuaron desarrollándose, y, a juicio de Conicyt (Proposiciones para el desarrollo científico y tecnológico de Chile (14/06/1995), “durante los años 60 y comienzos de los años 70 el Estado de Chile realiza un esfuerzo fundacional para desarrollar las capacidades científicas y tecnológicas de! país”. Con esto se refiere al proceso, ya insinuado en los años 50 y desarrollado con mucho más fuerza en los años 60 y comienzos de los 70, para rescatar el valor de la investigación en el quehacer universitario chileno, como respuesta ineludible ante el estancamiento creciente de las universidades chilenas, incapaces de comprender el desarrollo acelerado del conocimiento y del pensamiento crítico en el resto del mundo.

La calidad de la producción científica y de la potencialidad alcanzada por los investigadores hasta 1973 puede inferirse, indirectamente, de los indicadores científicos y tecnológicos (1998-1999) de Conicyt. Allí se constata que los resultados de la producción científica chilena en 1981 pueden evaluarse en 4,54 artículos por 100.000 habitantes, la cifra más alta de Latinoamérica., a pesar de la razzia universitaria de los años 1973 a 1975 (50% de los académicos exonerados) y de la concentración de la investigación en áreas reducidas (81%’ de las publicaciones aparecen en las áreas de la Biología, las Ciencias Médicas y la Química, desapareciendo del quehacer universitario la mayor parte de la producción en Matemáticas, Física, Historia, Filosofía, Literatura y Artes (M. Krauskopf -La investigación universitaria en Chile- CPU-1992). Esta producción corresponde naturalmente a los investigadores surgidos de los procesos anteriores a 1973 y que sobrevivieron a la ola de exoneraciones.

Si el daño producido por la exoneración de académicos, por los DFL de 1981 y por la ley de acreditación de la calidad es enorme, lo es aún más la ausencia de una política coherente para superar este daño, evidencia de la falta de voluntad política para enfrentar seriamente el problema.

La importancia de la investigación en la calidad del sistema universitario se hace patente, por una parte, por la estrecha relación entre la caída de la calidad de ésta (que ya nadie discute), la disminución del número de investigadores en ejercicio y por la reducción de los recursos destinados a la investigación universitaria.

En la desaparición sostenida de investigadores por exoneraciones, envejecimiento y ausencia de política de recambio y de reimpulso de la investigación hay cinco referencias ilustrativas:

  • – Marta Bories, en comunicación personal al Consejo de Rectores informa que en el período 1985-1990 Chile forma sólo 19 doctores por año en el país y unos 2 en el extranjero.
  • – En 1993 Francisco Saavedra y otros (“Slze and Ageing of the scientific community in Chile” – Scientometrics, 1993) manifiesta con preocupación que la fracción de investigadores mayores*de 40 años creció de 34,7% en 1982-1983 a 61,9% en 1991-1992.
  • – Jorge Allende, premio nacional de ciencias plantea en 1991 (“Los post-grados en Chile: limitaciones y perspectivas”) que “una meta razonable en el área de los doctorados sería la formación de aproximadamente 150 doctores por año, para sustituir a aquellos que jubilarían anualmente a partir del año 2000”.
  • – Mario Letelier, en 1992 estima, por su parte, (Los estudios de postgrado y el desarrollo universitario en Chile) que el ritmo de formación de doctores debiera ser de 500 por año para que, en las condiciones de 1992, se reemplazara por doctores a todos los académicos del sistema universitario que lo abandonarán.
  • – Finalmente, Eric Goles manifiesta en 1999 (Seminario “La universidad piensa a Chile”), que “en cuanto a la importante tarea de formación de investigadores jóvenes, de jóvenes dedicados a la ciencia básica o ciencias de la ingeniería, el año 1997, tuvimos, a nivel de doctorado, alrededor de 50 y, evidentemente, con eso no llegamos a ninguna parte”.

La repercusión de este desinterés político por parte del Estado en la investigación universitaria ha llevado incluso a organismos monetarios internacionales (B.M. y OCDE) y algunos economistas liberales a señalar su inquietud ante la contradicción insuperable que se desarrolla entre los objetivos confesados por el Estado chileno, de salir del subdesarrollo, y las políticas neoliberales aplicadas (con toda su ortodoxia) al sistema de educación.

Es ante este hecho que el B.M. en Enero de 1998 plantea que el sistema chileno es perverso, inequitativo, vulnerable y peligroso; que el número de científicos activos no alcanza al 50% de los necesarios para el desarrollo del país y que el sistema gradúa solo unos 50 doctores por año, cifra por debajo del promedio de los países de A. L. Consecuentemente con esto, sólo el 12,4% de los académicos posee grado de doctor, cifra muy inferior al promedio de los países más desarrollados.

¿Cómo se llegó a esta deplorable situación? ¿Cuál es el camino para que el sistema universitario alcance un nivel de calidad a la par con el desarrollo que ha alcanzado la cultura, el conocimiento y el pensamiento en el resto del mundo?

Las claves, para entender el paso abrupto de un sistema universitario de calidad, en claro desarrollo, a uno en plena decadencia, están en el paso de la estructura de! sistema universitario existente hasta 1973, al modelo neoliberal producto de los DFL de 1981.

El anexo 1 de los DFL de 1981 explica las razones por las cuales es indispensable una nueva legislación universitaria. Sintetizando éstas encontramos:

.- Un cuestionamiento al financiamiento de las universidades públicas y privadas existentes, por parte del Estado, y a la autonomía (autonomía financiera, entre ellas) con que desarrollan su quehacer académico y se integran a su misión social, planteando que esto sólo es fuente de mediocridad académica al desaparecer el incentivo de competir por los recursos. Este cuestionamiento se traduce, a través del DFL N° 4 de 1981, en la reducción gradual del aporte estatal a las universidades, el que llega hoy en día a un porcentaje bajísimo del presupuesto de las universidades del consejo de rectores.

Finalmente cabe señalar las dos preocupaciones centrales de la nueva legislación, que son:

-Asegurar la libertad de enseñanza y el derecho de los interesados en crear nuevas universidades, sin ninguna regulación, única manera de incentivar la competencia y de elevar la calidad académica, eliminando todos los espacios democráticos.

El balance de 28 años de aplicación del modelo neoliberal, con pequeños retoques (LOCE, LGE), analizado a la luz de los últimos datos entregados por la Comisión Nacional de Acreditación, demuestran que la calidad reside aun en 6 de las 8 universidades existentes en 1973 (U. Chile, U. Católica de Chile, U. Católica de Valparaíso, U. de Concepción, U. de Santiago y U. Austral) más la U. de la Frontera, derivada de las universidades estatales de 1973, las únicas acreditadas en todas sus áreas, y que aparte de ellas sólo otras 5 universidades del Consejo de Rectores (U. Antofagasta, U. Tarapacá, U. de Valparaíso, U. F. Santa María y U. Bío Bío), más la universidad A. Bello, lograron ser acreditadas también por investigación.

Finalmente, se hace evidente que el cambio en la calidad del sistema universitario no está en continuar tropezando en la misma piedra (el sistema neoliberal, la educación privada, y el mercado como regulador), sino en devolver a la investigación su papel dinamizador de calidad de los años 60 e inicios de los 70.

Considerando que la investigación y la creación son una necesidad de la sociedad para asegurar su desarrollo económico y cultural (ideológico, artístico, científico, tecnológico…), pero que también lo son de la universidad, para asegurar la calidad de los profesionales universitarios que forma y de los cuadros que serán el relevo de los investigadores de hoy día, es preciso que, junto con aumentar el presupuesto en investigación (que no puede ser inferior a un 3% del P.I.B.), la universidad deba disponer de suficientes recursos que aseguren la cobertura de todas las disciplinas, asegurar la calidad de ella (concursando nacionalmente a una parte importante de los recursos de investigación del país) y la transmisión del-espíritu creativo, asociado a la investigación, al conjunto de los estudiantes, ya sea por el conocimiento de los resultados de los proyectos que se desarrollen o por la participación de ellos en partes de los proyectos mismos. Nada es más contraproducente que, en su interior, el objeto de la investigación y el conocimiento de sus resultados sólo sea un asunto entre el investigador y quien asigna los recursos.

Además de ello, y en el espíritu de toda la descentralización que sea posible y toda la centralización que sea necesaria, es aconsejable que cada universidad maneje y asigne autónomamente alguna cantidad de recursos orientados a la formación de nuevos investigadores, financiando sus primeros proyectos u otorgando algunas becas de postgrado.

Sólo una vez reconsolidada la investigación universitaria debieran crearse estructuras de investigación independientes de las universidades, de acuerdo a las necesidades de desarrollo del país, sean ellas privadas o estatales.

¿Qué hacer con esas casi 40 universidades que en verdad no son universidades?

No debe olvidarse que el sistema de educación superior no sólo está compuesto por universidades y que los Institutos Profesionales y los C.F.T. son posibilidades de reconversión.