Reformas educacionales en Chile: avances y desafíos en educación pública. Sandra González Toro

La educación no solo surge como un instrumento al servicio de las necesidades de los poderes públicos para originar mano de obra cualificada en los procesos de producción, sino que además como un proyecto político y social que emerge de la ilustración, la cual proclama la Educación como el mecanismo para la regeneración cultural y moral y la consolidación de identidades nacionales y personales que fortalecen sociedades democráticas. (Barroso, 1994; citado en Escudero, 2002).

Estas concepciones han originado diferencias significativas respecto a la Educación. Por un lado, se visualiza como una inversión rentable -que genera relaciones entre las necesidades económicas de cada momento histórico- y por ende, está al servicio de las jerarquías de poder. Por otro, como una actividad que permite “el desarrollo humano y personal en el concierto social y comunitario, inspirado en principios como la igualdad, libertad, emancipación social y humana, y solidaridad” (Reid, 1997; citado en Escudero, 2002).

Por consiguiente, las reformas curriculares originadas por los Estados han intentado responder a estas visiones divergentes, enfrentando el desafío de no quedar al margen del desarrollo económico y atendiendo a su vez a las dificultades de acceso a una educación de calidad, desde un enfoque de derechos. Desde esta perspectiva, la Educación Chilena -en los últimos 50 años- ha manifestado significativas transformaciones, a partir de los objetivos principales en que se han fundamentado las reformas curriculares, y de las cuales se pueden inferir diferentes y, posiblemente, divergentes formas de concebir la Educación. Entre las más relevantes, tenemos la iniciada a mediados de los años sesenta con el presidente Eduardo Frei Montalva, que implicó cambios sustantivos para la Educación Chilena, donde resalta la concepción sobre la responsabilidad socio-cultural de la Educación y la formación para la vida activa, visualizándola como un proceso para toda la vida, por tanto, la expansión al acceso a ésta se convierte en lo fundamental.A partir de esto, se reforma la Constitución para extender la educación y hacerla obligatoria durante ocho años, incrementando el gasto fiscal para construir más escuelas, con el objetivo de ampliar la cobertura en todos los niveles. Esto permite alcanzar la cobertura básica universal en los años setenta, además de un aumento en la cobertura de la Educación Media. (Elacqua, 2011).

Con todo, en 1970 las tasas de deserción escolar continuaron siendo considerables, presentándose datos tales como: de 100 estudiantes que ingresaban a 1° año básico, solo el 14,2% terminaba el 8° año básico (Obra protegida, Memoria Chilena, 1973). Por esta razón, durante el gobierno del presidente Salvador Allende, se propone un proyecto para la transformación integral de la Educación Chilena, a saber, la Escuela Nacional Unificada, la cual se basa en una concepción de Educación como un proceso permanente que se debe desarrollar desde los primeros años y durante toda la vida. Siendo fundamental su perspectiva democrática, pluralista y participativa. Este proyecto no se concreta, primero, debido a los miedos de parte de la burguesía nacional, de “ideologizar la educación”, y posteriormente por el acceso de la dictadura al poder.

Con la dictadura militar, se concretan las reformas más profundas en términos estructurales de la Educación Chilena. Entre estas se encuentra la descentralización de la administración de las escuelas, pasando del Ministerio de Educación a los municipios; el establecimiento de un sistema de “voucher”, consistente en entregar un subsidio a la demanda; el origen de un sistema de evaluación nacional, el SIMCE; y la creación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE).Estas acciones tienen repercusión en la expansión de la educación privada, que se concretan con la creación de más de 1.000 escuelas privadas subvencionadas, las cuales entran al sistema e incrementan sus matrículas de un 15% en 1981 a un 31% en 1990. A su vez, se origina un desplome en las matrículas de las escuelas públicas, bajando de un 78% a un 60% en el mismo periodo. (Elacqua, 2011).

Posteriormente, con los gobiernos de los partidos de la Concertación, se establecen una serie de iniciativas para el desarrollo de la Educación, como la creación del Estatuto Docente; aumento de los recursos privados en el sistema público, extensión de la jornada escolar, extensión de la educación obligatoria a 12 años, aumento en la cobertura pre-escolar y el reemplazo de la LOCE por la Ley General de Enseñanza, que tiene como objetivo equilibrar la libertad de enseñanza con el derecho a una educación de calidad.

Si bien, todas estas medidas buscan una nueva regulación, se sigue sosteniendo los componentes centrales de la educación con principios coherentes al modelo económico neoliberal: la subvención escolar a instituciones privadas, la selección de los estudiantes y la libertad de enseñanza, las cuales se ven fortalecidas con el gobierno de Sebastián Piñera, limitando cada vez más el rol del Estado como garante de Educación Pública de calidad.

En este escenario, el concepto de calidad se pone en entredicho, pues, si bien para algunos está sustentado en principios como la liberación, la eficacia, la optimización y la excelencia, sutilmente, sus objetivos son muy distintos a los declarados, toda vez que constituyen un pretexto para obviar los compromisos y aspiraciones depositadas en la Educación y los sistemas educativos de las sociedades modernas, como son la igualdad y la no discriminación. En sí, la Educación como servicio público (Escudero, 2002).

Aquí es donde las reformas impulsadas por el gobierno de Michelle Bachelet tienen su mayor sustento, constituyéndose en base a 4 pilares o consideraciones: calidad educativa, segregación e inclusión, gratuidad universal y fin al lucro en todo el sistema educativo.

Lo anterior se traduce en que, a la fecha, se encuentran aprobadas la Ley de Inclusión Escolar; la Ley de Desarrollo Profesional Docente y gratuidad mediante glosa, destinada a implementar un programa de acceso gratuito a la Educación Superior para estudiantes pertenecientes a los cinco primeros deciles de menores ingresos de la población, matriculados en instituciones que cumplan ciertos requisitos de calidad, participación y exclusión del lucro.

Entre los elementos más destacables de estas políticas educativas, se encuentra que, en el año 2016, más de 240 mil estudiantes accedieron a la Educación Escolar de manera gratuita, liberando a sus familias del pago por su educación. A su vez, se termina con la selección en los establecimientos educacionales y los recursos,aportados por el Estado, solo se pueden usar con fines educativos, no pudiendo retirarse utilidades de los establecimientos con cargo a recursos públicos.

Por otra parte, en el ámbito de la inclusión, no se podrá cancelar matrículas por rendimiento y tampoco realizar expulsiones en medio de un período escolar.

A este nuevo escenario en los establecimientos, se suman aspectos relevantes a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Desarrollo Profesional Docente, como es la formación inicial de los profesores. En efecto, el Estado es el responsable de las Universidades que imparten pedagogía y solo aquellas universidades acreditadas podrán entregar títulos a los profesionales de la educación. Se complejizan a su vez los requisitos de ingreso a las carreras de pedagogía y se inicia un proceso de reconocimiento del desarrollo profesional de los docentes, el cual posibilita el aumento de sus remuneraciones y el acceso a procesos de capacitación permanente, recobrando el rol histórico del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas  (CPEIP), entre otros aspectos positivos.

Por otra parte, en lo que respecta a Educación Superior, el avance más sustantivo dice relación con el proceso de gratuidad, el cual viene a restituir el derecho a la educación, entregando a los estudiantes la garantía de acceder a una carrera sin pagar matrícula ni arancel, por el período de duración formal de su carrera. Este beneficio hoy alcanza los 200.000 estudiantes a lo largo de Chile, logrando un nivel de permanencia en la Educación Superior del 86.7%, muy por sobre el promedio nacional de 68.7%.

A estos avances, se sumarán próximamente los proyectos de ley de Nueva Educación Pública y Educación Superior, los cuales vienen a aportar continuidad y sustentabilidad a este proceso de reformas. Por una parte, la nueva institucionalidad en las escuelas y liceos públicos permitirá resguardar la calidad y la equidad de los procesos educativos que desarrollan las comunidades educativas. Por otra parte, posibilitará el término de desvíos de recursos del Estado destinados a Educación hacia otras prioridades de los municipios. Adicionalmente, el foco de fortalecimiento de la institucionalidad de la Educación Superior se acompaña de un aseguramiento de la calidad, fin al lucro, gratuidad y fortalecimiento de la Educación Técnico Profesional.

No obstante lo anterior, aún sigue siendo necesario asumir las implicancias de la polarización del sistema educativo y la revisión del sentido de lo público y lo privado. Teniendo como desafío terminar con las lógicas de las relaciones del mercado en la provisión de educación, donde no solo se dé, como objeto de discusión, el fin del lucro en todo el sistema educativo, sino también, el repensar la participación del Estado como garante del derecho a la educación y como actor predominante en la construcción de un modelo educativo acorde a las necesidades de equidad y justicia social que demanda el país.

En consecuencia, no solo es necesario colocar los procesos educativos como ejes centrales de las políticas públicas, sino que además se debe resguardar la participación de todos los actores sociales en la reconstrucción del sistema educativo público, como una forma de propiciar el equilibrio de intereses y la distribución del poder, garantizando una educación pública, laica, inclusiva y de calidad, como ejercicio de derecho fundamental.

 

Sandra González Toro

Magíster en Evaluación Educacional

Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación

Referencias
Elacqua, G. (2011). Breve Historia de las reformas educacionales en Chile (1813-2011): Cobertura, Condiciones, Calidad y Equidad. Instituto de Políticas Públicas, Universidad Diego Portales.
Escudero, J. M. (2002).La Reforma de la Reforma ¿Qué calidad para quiénes?. Barcelona, Ariel Social.
Colegio de Profesores de Chile A.G (2016). Análisis de la ley que crea el sistema de desarrollo desarrollo profesional docente. Recuperado de http://www.colegiodeprofesores.cl/images/pdf/sistema%20de%20Desarrollo%20Profesional%20Docente%20(ley%20n%C2%BA20903).pdf
Propiedad protegida (1973). La crisis educacional. Santiago. Quimantú. www.memoriachilena.cl
Ministerio de Educación (2016) Decálogo de la ley de inclusión. Construyendo el derecho a una educación de calidad.
Recuperado de http://leyinclusion.mineduc.cl/wp-content/uploads/sites/91/2017/04/decalogo.pdf
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Recensión del Libro “Se derrumba un mito: Chile reforma sus sistemas privatizados de educación y previsión” de Manuel Riesco Larraín . Por Gustavo Quintana Muñoz

El autor, Ingeniero Civil  (U.de Chile),Vicepresidente  de Cenda en Chile y Coordinador externo de investigación  de UNRISD  ,director de la revista Encuentro  XXI,  que ha desempeñado  diversos cargos administrativos y docentes en universidades chilenas y  norteamericanas, consultor habitual de diversos gobiernos y del Parlamento, y que  ha escrito extensamente sobre el  desarrollo social de Chile y América Latina,   nos ofrece en este libro un análisis de los efectos de la ola privatizadora  en la educación y en la previsión , con el rigor al que nos tiene habituados.

El título de esta obra,  incomprensible para muchos, se aclara ya en el prefacio,  al igual que las razones   para que este libro aparezca en el momento en que se edita.  Allí se indica que son los efectos sociales,  consecuencia de  las privatizaciones en ambos ámbitos,  los que proporcionan el nexo de unión,  y que son los acontecimientos sociales producidos en los años 2006 y 2007, que son analizados con gran clarividencia,  casi   premonitoriamente,  por el autor, los que señalan que el  fracaso de las privatizaciones  abre   finalmente  la posibilidad del  inicio  de una reforma  de los sistemas privatizados de educación y previsión.

¿Qué representa el año 2007 como fecha de edición?   En Diciembre de 2006 la presidenta  Bachelet   envía al Congreso un proyecto de ley   con un amplio programa de reformas al  sistema privado de pensiones y días después recibe el informe de la comisión asesora presidencial para la calidad de la educación  que,  si bien solo llega  a resultados concretos limitados o nulos,   tiene el mérito de sacar a la luz pública un vigoroso movimiento de reforma  de las privatizaciones desarrolladas  en ambos sectores,  principalmente  el movimiento  de los pingüinos, que empuja a la comisión citada a plantear por primera vez  en 25 años la derogación de la legislación que  rige a la educación desde Pinochet.   En suma,  el profundo descontento por los efectos de las privatizaciones en ambos sectores abre un proceso  de reforma de los sistemas sociales privatizados  cuyos resultados finales  dependerán del  desarrollo del movimiento contra  el proceso privatizador y la forma  como crezca la movilización social contra él  durante los próximos años.  Cuatro años después de  la edición de este libro no sólo  se mantiene  este movimiento de reformas sino que incorpora nuevos sectores  que exigen su participación en los asuntos públicos y generales del país,  entre los cuales el enorme movimiento contra las represas en  Aysén   es el mejor ejemplo.

Antes de analizar más detalladamente  la magnitud del  fracaso del proceso privatizador,  tanto en educación como en previsión,  el autor ensaya someramente el  ubicar las políticas sociales  chilenas en el  contexto histórico de un  siglo, dividiendo este lapso en dos partes: de  1924 a 1973  y   de  1973 hasta hoy ,  señalando  las dos grandes estrategias  desarrolladas por el Estado en la transición  del país a la era moderna,  y expresando su opinión de que en este instante  el país experimenta otro gran giro en su estrategia de desarrollo.

El 11 de Septiembre de 1924, en un marco de movilizaciones sociales, una junta  militar de corte progresista toma el poder  y promulga la primera  legislación social, creando las instituciones  económicas  y políticas básicas del Estado chileno moderno,  incluida una nueva constitución política.  La estrategia de desarrollo que se adopta, cuyo guía es el Estado, tiene  como norte  el progreso tanto económico como social  y se desenvolverá  de manera ascendente a lo largo de medio siglo,   impulsada por gobiernos democráticos de variada orientación ideológica, culminando en las profundas reformas democráticas del presidente Frei  Montalva  y  alcanzando su climax revolucionario  durante el gobierno del presidente Allende. Esta estrategia  deja al país un capital cultural social y económico  inmenso y alcanza en el ciclo económico 1958- 1971 una tasa de crecimiento del  PIB  que no volverá a repetirse  hasta los años  90.  Un golpe militar de extrema derecha, encabezado por Pinochet,  pone término violentamente  a  esta  estrategia   e instaura una nueva  sobre los principios del neoliberalismo,  las privatizaciones   y el mercado como único ordenador .

En las tres décadas durante las cuales el país se ha desarrollado con una orientación neoliberal  se distinguen  dos períodos de aproximadamente 17 años cada uno.  Los primeros corresponden al régimen dictatorial,  preocupado de crear un ambiente económicamente amistoso a los negocios de corto plazo y de un manejo de los asuntos públicos mayormente en  interés del empresariado, de las trasnacionales y de la minoría de altos ingresos de la población,  en contrapartida  con un retroceso brutal de todo lo que el país había desarrollado en materia de avance social.  Si se puede establecer alguna diferencia entre ambos períodos , lo  es la persecución sangrienta de los opositores a la dictadura,  frente  a una lenta transición hacia la democracia en el segundo período,  junto  a una lentísima recuperación  de los derechos sociales perdidos.    En lo demás,  sólo más de lo mismo.  Un ejemplo de esto  es el resultado de que un puñado de empresas  mineras, casi todas extranjeras,  que en 2006 remesaron a sus casas matrices unos  veinte mil millones de dólares, cifra del mismo orden de magnitud  que el presupuesto total del Estado chileno.

La paradoja entre el crecimiento durante este período  (2,3 veces entre 1990 y 2005) y el aumento del gasto público (2,8 veces en el mismo período) y  el creciente descontento  que explotó en 2006 y que sigue aumentando, sólo se explica  por una de las distribuciones  de  ingreso más desiguales del mundo, lo que hace que el aumento del gasto público sólo represente  1/5   del   PIB,  lo que se refleja en  un aumento de los salarios ( 53 %  de 1990 a 2004 ) menor  en un   50%  del incremento   del  PIB  en el mismo período,  y  que recién en 1999 volvió a los niveles   que estos tenían justo antes del golpe.   Esta situación  afecta especialmente a los profesores  que,  a pesar de recibir un aumento del mismo orden que el PIB,  aun no recuperan los niveles de sueldo que poseían antes del golpe.

Finalmente,  Manuel Riesco  entrega los elementos de análisis que muestran irrefutablemente que el modelo neoliberal de sociedad,  el mercado regulador absoluto  y  las privatizaciones como freno de  la acción del Estado son la causa  del fracaso  de los sistemas de educación y previsional .

 Un millón de estudiantes secundarios estremecieron Chile en 2006,  con la mayor manifestación social  desde las protestas de los años 80,  exigiendo la derogación de la  LOCE,  motor del  sistema de privatización de la educación, siendo prueba palpable de que el aumento  del presupuesto  de la educación  en 4,4 veces  (1990 – 2005) no basta para  detener  el deterioro constante después de 25 años.  La desregulación de todo el sistema responde a la falta de objetivos confesables  de país,  reemplazados por un vago anhelo de llegar al desarrollo,  lo que lleva a Chile a solicitar su ingreso  a este mundo  desarrollado (OECD). Este solo hecho,  que obliga a comparar la educación de los nuevos socios con la nuestra sólo sirve para exponer nuestra miseria  educacional . Contrastando así nuestro sistema de pobre aporte fiscal a la educación, de acelerado proceso de privatización,  segregación vergonzosa y educación de dos calidades ,para pobres y para ricos, y la caída en la calidad de la educación superior :  sólo 11 de 60 universidades acreditadas por investigación,  con las características del  de  los nuevos socios.  Estos tienen una  estructura mayoritariamente pública (88% en OECD,92% en U.E de aporte estatal) con fuerte participación del estado en la educación superior (25% del aporte estatal total OECD promedio,  con ejemplos que lo  superan (Canadá con un 40% , EEUU,38,6%,Corea , 33,4%, Finlandia , 28,9% y unos 8 a 10 países más).  El objetivo que realmente persigue nuestro modelo es preservar, por una parte,  la calidad de la educación para una elite ideológica y de poder, restringida a no más del 10% de la población dejando  a cerca de un 50%  sin ningún otro tipo de formación que una mala educación secundaria  Para el resto de los estudiantes sólo quedan  ofertas publicitariamente atrayentes,  pagadas y de calidad discutible,  que permiten  muy buenas ganancias a los dueños  de estas universidades,  en el marco de una actividad que legalmente no tiene fines de lucro (el único milagro del nuevo modelo).

Si La  privatización relega  al desarrollo al papel de un falso objetivo ¿Qué hacer ? Punteemos a lo menos  las principales proposiciones del profesor Riesco:

  • Devolvamos  al profesor su calidad, su dignidad y el papel  que tuvo en la sociedad hasta 1973.
  • Reconstruyamos el sistema nacional de educación pública,  partiendo por la recuperación  de la propiedad que le pertenece  y las funciones de gestión docente  de todo lo que financie completamente( subvenciones al 90% de los estudiantes de Chile),  sin perjuicio de continuar su política tradicional de  apoyo financiero a las instituciones educacionales particulares sin fines de lucro , que así  lo ameriten

En suma,  la base de una reforma es que el Estado aporte el financiamiento suficiente y en las modalidades más adecuadas (volver al 7% del P.I.B.,  contra el 3 a 4 % actual).

Finalmente,  Manuel Riesco analiza la segregación social  y el deterioro en las pensiones  de  los sectores  medios, producto de la privatización de la previsión,  así como el enorme costo para el Estado y los enormes beneficios para los mayores grupos económicos y compañías de seguros.

A pesar de que el Estado aseguró en la reforma previsional  una pensión básica para la mayoría de los cotizantes de las AFP con capacidad de ahorro  insuficiente,   mantuvo como pilar único de las pensiones de los sectores  medios la capitalización individual, que entrega  a estos sectores pensiones muy inferiores  a las que aun se otorgan a la mayor parte de los adultos mayores jubilados con el sistema  antiguo ( 3 pilares de financiamiento).

El sistema chileno destina la totalidad de los descuentos previsionales  al mercado de capitales y a la mantención de las propias  AFP  y de las compañías de seguros relacionadas, a diferencia del resto del mundo,  donde sólo una porción menor de las cotizaciones  se destina al mercado de capitales.  En suma,  la privatización del sistema de pensiones  de 1981, es un verdadero embargo  sobre las contribuciones de los asalariados a la seguridad social, principalmente en beneficio directo de los mayores conglomerados  económicos.

Lo más incomprensible de este modelo de previsión es que el principal recaudador de cotizaciones de seguridad social del país, el Estado,  entregue estas a las AFP  y posteriormente tenga que asumir el pago de la mayor parte de la pensión de los adultos mayores (unas   ¾ partes de los 1.594.000 adultos mayores ), pagando las AFP, con los fondos acumulados,  las pensiones de unos 70.000 adultos mayores   y  la quinta parte de las pensiones mínimas garantizadas,  siendo finalmente  los únicos cotizantes beneficiados con la privatización del sistema a lo sumo los sectores perteneciente al quintil de  mayores ingresos.

Queda pendiente aun  investigar a fondo la administración que de los  fondos de pensiones  han hecho las AFP,  pues las cotizaciones,  en un tránsito muy alambicado,  son invertidas en gastos administrativos  de las AFP , traspasos a las compañías de seguro, que a su vez pagan algunas pensiones ( de por vida, e incapacidades),  inversión en el mercado de capitales,   préstamos al Estado (nunca más allá de un 25% del total),  recuperación de parte de estos préstamos por nuevas cotizaciones  al fondo de pensiones, etc.  En estos vericuetos es fácil  aparecer con gastos inexistentes, falsear las ganancias y presentar contabilidades  discutibles  o  fraudulentas.

Ante la interrogante de qué  hacer, sugerencias  muy simples,  tales como acoger la modalidad que la mayoría de los países  han adoptado,  con presencia activa del Estado sobre la base de tres pilares de financiamiento:  pensión básica, financiada por el Estado, ahorro o capitalización con parte de la cotización y reparto anual.

¿Qué niveles debiéramos esperar?  No inferiores a los que entregaba el sistema anterior a 1973 y que es el que aun reciben los  antiguos pensionados y los que no pudieron integrarse  al sistema de AFP.

La recuperación por parte del Estado (hoy en día administrador más eficiente que las AFP) de todos los fondos que recauda para las AFP  y asunción de la potestad que tuvo en el pasado. No es algo imposible, y países como Polonia y Hungría ya lo hicieron tras experimentar el modelo que Chile les había vendido y que resultó ser un pésimo negocio para el Estado.