Accountability y segregación. Algunos elementos para la discusión de la equidad y la calidad educativa a la luz del sistema educativo chileno. Cristóbal Villalobos Dintrans

I. Introducción[1]

El sistema educativo chileno es único y excepcional. En términos simplificados, puede decirse que se edifica a través de la constitución de un mercado, con oferentes, demandantes y precios que se transan. Estos elementos fundantes del sistema consolidan un conjunto de reglas, procesos y procedimientos orientados bajo la lógica de la competencia entre establecimientos, pero también de la competencia entre estudiantes y entre familias, pues la competencia se entiende como el motor del desarrollo y mejoramiento del sistema.

Instaurado hace más de 30 años, el modelo educativo ha pasado por diversos procesos políticos y transformaciones sociales, manteniéndose prácticamente inalterado. Sin embargo, desde finales de los años noventas, y con mucha mayor fuerza desde mediados de la primera década del siglo, diversos movimientos sociales, estudiantiles y políticos, así como diversos académicos e investigadores y tomadores de decisiones, han desarrollado discursos críticos hacia los principales elementos constitutivos del sistema. Entre otros aspectos, se ha cuestionado la idea de subsidio a la demanda como único método de financiamiento del sistema; la perspectiva de que los oferentes públicos y privados deben recibir idéntico trato; la existencia de mecanismos de discriminación de la demanda,  como el copago y; la posibilidad de generar utilidades y lucrar con los subsidios recibidos por el Estado.

Considerando estos elementos, el presente se centra en el análisis de dos características del sistema: la política de rendición de cuentas o accountability y los niveles de segregación socioeconómica y académica de los estudiantes. Para ello  se presentan algunos antecedentes para entender cada uno de estos elementos, para luego desarrollar la idea de que la configuración del modelo chileno genera una dinámica que es, a la vez, diferenciadora y homogeneizadora, lo que lesiona la equidad educativa y limita y achata la concepción de calidad.

II. La política de rendición de cuentas en el sistema escolar chileno.  

En las últimas décadas el sistema escolar chileno ha profundizado sus mecanismos de rendición de cuentas, generalmente conocidos como accountability. La lógica general detrás del accountability es que las escuelas y sus actores se comportan racionalmente, por lo que el establecer premios y sanciones permite orientar su actuar de mejor manera (Darling – Hammond, 2004). En Chile, la profundización de estos sistemas se  ha realizado principalmente por dos vías. Primero, a través de la construcción de una estructura de evaluación de los establecimientos educativos. Bajo esta lógica, se ha consolidado la necesidad de contar con una Agencia de la Calidad, que entrega información respecto de la calidad del sistema, pero sobre todo a través del potenciamiento y utilización social de las pruebas estandarizadas. Complementariamente, y al interior de los establecimientos, el sistema de rendición de cuentas ha operado a través de la elaboración de una serie de incentivos y castigos asociados al desempeño, especialmente de los profesores,  pero también de las escuelas.

En general, existen tres grandes críticas a los sistemas de accountability con altas consecuencias, como el chileno. Por una parte, se indica que los actores educativos (directivos, profesores y alumnos) disciplinan su accionar para cumplir con las exigencias de la rendición de cuentas, por lo que van adquiriendo progresivamente una expertise para responder a las pruebas y limitan el sentido de la educación. De esta manera, el test se convierte en el fin y no en el medio. Relacionado con lo anterior, se ha argumentado que los sistemas de accountability producen un achatamiento del currículum y de la enseñanza, que limita los aspectos evaluados por el nivel central (Au, 2007; Espínola & Claro, 2010; Waissbluth, 2013). Finalmente, la literatura también indica que la introducción de la accountability produciría efectos generales en la composición del sistema escolar, pues introduciría una medida de intercambio, un precio, que haría comparables a las escuelas entre sí y entregaría, además, información a las familias (consumidores) para  tomar una decisión informada.

III. La segregación en el sistema escolar chileno

Luego de décadas de estudios, existe un acuerdo de que generar sistemas escolares que concentran en algunas escuelas grupos de estudiantes que comparten homogéneamente algunos atributos -o sea, segregar a estudiantes- conlleva el mantener, e incluso acentuar, las desigualdades de origen de los niños y jóvenes (Orfield, Kucsera, & Siegel-Hawley, 2012).

En Chile la investigación sobre segregación escolar es aún escasa, pero creciente en los últimos años (Bellei, 2013b).  A partir de ella es posible concluir que el sistema escolar chileno se encuentra altamente segregado en términos socio-económicos, desde los primeros años de escolaridad, situación que se mantiene estable durante toda la escolaridad de los niños (Valenzuela, Bellei, & De Los Ríos, 2013; Villalobos & Valenzuela, 2012). En términos comparativos, Chile se ubica en los niveles más altos de segregación socioeconómica entre países con información. Por ejemplo, entre los 65 países que participaron de la prueba PISA 2009, Chile ocupa el segundo lugar, situación que era consistente con los resultados de PISA 2006 (OCDE, 2010; Valenzuela, Bellei, & De Los Ríos, 2010).

En general, se reconoce que son tres los factores  que se asocian a mayor segregación. En primer lugar, la segregación residencial, que afecta de manera importante, pues condiciona la oferta de colegios y también las posibilidades de los padres de acceder a los establecimientos. En segundo lugar,  son relevantes las condiciones de la demanda o preferencias de los padres, que buscan un tipo de escuela específico para sus hijos, donde compartan con otros niños de similares características  (Wormald, Flores, Sabatini, Trebilcock, & Rasse, 2012). Finalmente, la organización y mecanismos del sistema  también colaboran en la segregación, debido a que escuelas de distinta dependencia suelen instalarse en comunidades según el nivel socioeconómico de la población. Así, el financiamiento compartido o copago refuerza la segregación en función de la capacidad de pago de las familias (Mizala & Torche, 2012). Como veremos, estos dos últimos puntos se relacionan con la accountability.

IV. Accountability y segregación. Dinámicas diferenciadoras y homogeneizadoras.

La hipótesis central que buscamos probar es que la implementación de un sistema de rendición de cuentas de altas consecuencias y basado en tests, estandarizados, como el chileno,  fomenta, a la vez, tendencias homogeneizadoras y segregadoras en el sistema educativo que limitan la calidad y equidad educativas. Específicamente, postulamos que la accountability potencia, por una parte, la generación de un sistema escolar donde los establecimientos se parecen cada vez más entre sí en su misión y visión institucional, limitando el concepto de calidad educativa, pero, al mismo tiempo, genera las condiciones que producen la segregación de los estudiantes entre los establecimientos, especialmente por criterios socioeconómicos y académicos, perpetuando una lógica que amplifica las desigualdades de origen. De esta manera, accountability y segregación de estudiantes se relacionan y condicionan mutuamente.

a) La  accountability y el proceso de homogeneización de la idea de “calidad educativa”

Por una parte,  la accountability promueve un proceso de homogeneización, que se desarrolla especialmente en la orientación y misión de los establecimientos educativos. Así, la introducción de un sistema de rendición de cuentas disciplina a los establecimientos a guiarse especialmente y orientarse especialmente para cumplir con las dimensiones que la accountability potencia, limitando lo que el sistema y sus actores entienden por calidad educativa.

En esta línea, una publicación reciente (Villalobos & Salazar, 2014) indica que 3 de cada 4 establecimientos tiene una orientación hacia la “excelencia académica”, esto es, hacia el cumplimiento de determinados estándares cognitivos, especialmente en áreas como lenguaje o matemáticas. Este énfasis educativo es más preponderante que la entrega de elementos valóricos o el desarrollo de enfoques deportivos o artísticos, lo que podría estar mostrando el impacto del sistema de rendición de cuentas en la misión de los establecimientos educativos.

 Asimismo, los resultados del estudio de Villalobos y Salazar (2014) muestran que la educación privada disciplina más sus objetivos a la lógica de la accountability que la educación pública, mostrando aún menos diversidad en el entendimiento de la idea de calidad. Estos datos estarían mostrando que el sistema educativo, más que fomentar la diversidad de enfoques o formas de entender la calidad  educativa, fomenta la libertad de empresa, con un fuerte énfasis en la publicidad por sobre el potenciamiento y diversificación de los proyectos educativos (Bellei, 2013a), afianzados por el sistema de rendición de cuentas existente.

b) La accountability y el proceso de  segregación educacional

Conjuntamente con el proceso de homogeneización, la introducción generalizada de un sistema de rendición de cuentas produce procesos de diferenciación y segregación en el sistema educativo. Por una parte, se produce diferenciación de la oferta educativa, pues la distribución de la diversidad de proyectos educativos no se realiza de la misma forma en el territorio, lo que genera dificultades para ejercer el derecho a la educación. Una forma de visualizar el proceso de diferenciación de la oferta educativa es mostrando la escasez de oferta de diversos proyectos educativos en las distintas comunas del país. Como se observa en los gráficos, la distribución de alternativas de proyectos educativos no es uniforme al interior de las comunas del país. Existen 259 comunas (75% del total) que no cuentan con establecimientos que enfaticen la ecología en sus proyectos educativos. En síntesis, en vastos sectores del territorio nacional prácticamente no existen establecimientos con proyectos ecológicos, de inserción laboral u otros, dejando con limitadas opciones a más de 1.500.000 estudiantes en términos del tipo y características de la educación que reciben. Además, como se ejemplifica en los mapas a continuación, la distribución de proyectos no guiados por criterios académicos se distribuyen inequitativamente (donde la intensidad de colores representa mayor existencia de establecimientos con proyectos no académicos) entre y al interior de las regiones.

Figura 1. Distribución de proyectos educativos en distintas comunas.

Adicional a este proceso de diferenciación por proyectos educativos, la rendición de cuentas fomentaría procesos de segregación de los estudiantes, a través de la generación de incentivos a las escuelas para seleccionar a estudiantes con buenos resultados académicos o con potenciales condiciones para lograr buenos resultados académicos. Los resultados del estudio de polarización educativa (Villalobos & Valenzuela, 2012)  muestran una tendencia creciente a la polarización durante la última década. Esto implica que la posibilidad de que estudiantes que se encuentran en el nivel superior de rendimiento mediante las pruebas estandarizadas compartan en un mismo establecimiento con estudiantes de bajos resultados en estas pruebas sea cada vez más difícil. Si bien  es posible establecer una relación causal, estos datos si se relacionan con el aumento de los mecanismos y potencia de la rendición de cuentas realizada durante los últimos años, lo que podría estar dando cuenta del impacto de la accountability en la segregación académica.

V. Conclusiones y reflexiones. Calidad y equidad educativa en los sistemas escolares.

Como se pudo observar, la introducción de mecanismos de rendición de cuentas con altas consecuencias,  en un sistema escolar basado en la competencia y el mercado, tiene efectos nocivos en la diversidad educativa y en la segregación de estudiantes. Frente a este escenario, es posible adelantar tres grandes conclusiones respecto de la política pública futura.

En primer lugar, los resultados muestran que la accountability como sistema juega un rol relevante en la producción de calidades y equidades educativas. Esto implica un desafío enorme, pues lleva a la conclusión de que para transformar el diseño institucional del sistema educativo desde un sistema de mercado a un sistema de derechos sociales, es necesario elaborar nuevas formas de entender la relación entre el sistema central y las instituciones. Así, no basta con eliminar las barreras para que los padres elijan las escuelas (eliminar el copago y la selección), sino que se requiere repensar la forma  cómo se entiende la calidad y cómo las escuelas dan cuenta del trabajo que realizan.

Relacionado con lo anterior, los resultados muestran que los procesos de homogeneización, diversificación y segregación se presentan de manera diferenciada y con distintos énfasis en el territorio nacional. Esto implica que, para generar una real libertad de elección en las familias, que permita ejercer efectivamente el derecho a la educación, se debe avanzar en la construcción de un sistema nacional de educación, que permita coordinar la oferta pública de establecimientos y ajustarla a las necesidades de la escuela, pero que también genere reglas estrictas y claras respecto a la instalación de nuevas escuelas por parte de privados.

Finalmente, es necesario destacar el carácter eminentemente ambivalente de los instrumentos educativos utilizados (especialmente el SIMCE) para la rendición de cuentas. Es claro que el uso excesivo del SIMCE, basado en una lógica competitiva  y de incentivos y castigos,  ha generado dinámicas nocivas en el sistema escolar, como el achatamiento de la diversidad educativa y la profundización de la segregación, pero a la vez ha permitido a tomadores de decisiones de política pública el descubrir la magnitud, dimensión y forma  de  las inequidades educativas. Entonces, ¿Cómo resolver dicha ambivalencia? La solución no puede pasar por la eliminación de todos los instrumentos, sino que debe realizarse a partir de un cambio radical en su uso y objetivos, los que deben pasar a concebirse como instrumentos de información de usuarios y de señalamiento de oferentes, e instrumentos orientados a la detección de brechas de calidad y al mejoramiento continuo de las instituciones educativas.

VI. Bibliografía

Au, W. (2007). High-Stakes Testing and Curricular Control: A Qualitative Metasynthesis. Educational Research, 36(5), 254-267.

Bellei, C. (2013a). El “fin de lucro” como política educacional. In J. E. García-Huidobro & A. Falabella (Eds.), Los fines de la educación (pp. 85-114). Santiago: Ediciones UC.

Bellei, C. (2013b). El estudio de la segregación socioeconómica y académica de la educación chilena Estudios Pedagógicos, 39(1), 325-345.

Darling – Hammond, L. (2004). Estándares, accountability y reforma escolar. Teachers College Record, 106(6).

Espínola, V., & Claro, J. P. (2010). El sistema nacional de aseguramiento de la calidad: Una reforma basada en estándares. In C. Bellei, D. Contreras & J. P. Valenzuela (Eds.), Ecos de la Revolución Pingüina. Avances, debates y silencias de la reforma educacional. Santiago: Pehuén.

Mizala, A., & Torche, F. (2012). Bringing the schools back in: the stratification of educational achievement in the Chilean voucher system. International Journal of Educational Development, 32(1), 132-144. doi: 10.1016/j.ijedudev.2010.09.004

OCDE. (2010). PISA 2009 Results: What Students Know and Can Do – Student Performance in Reading, Mathematics and Science (Vol. 1): OCDE.

Orfield, G., Kucsera, J., & Siegel-Hawley, G. (2012). E Pluribus… Separation: Deeping double segregation from more students. The Civic Rights Proyect.

Valenzuela, J. P., Bellei, C., & De Los Ríos, D. (2010). Segregación escolar en Chile. In S. Martinic & G. Elacqua (Eds.), ¿Fin de Ciclo? Cambios en la gobernabilidad del sistema educativo. . Santiago: OREALC-UNESCO- Pontificia Universidad Católica de Chile.

Valenzuela, J. P., Bellei, C., & De Los Ríos, D. (2013). Socioeconomic school segregation in a market-oriented educational system. The case of Chile. Journal of Education Policy, 29(2), 217-241.

Villalobos, C., & Salazar, F. (2014). Proyectos educativos en el sistema escolar chileno: una aproximación a las libertades de enseñanza y elección Informe para la Política Educativa Nº 2. Santiago: Centro de Políticas Comparadas en Educación.

Villalobos, C., & Valenzuela, J. P. (2012). Polarización y Cohesión social del Sistema Escolar Chileno Revista de Análisis Económico, 27(2), 145 – 172.

Waissbluth, M. (2013). Cambio de rumbo. Una nueva vía chilena a la educación. Santiago: Debate.

Wormald, G., Flores, C., Sabatini, F., Trebilcock, M. P., & Rasse, A. (2012). Cultura de cohesión e integración en las ciudades chilenas. EURE, 76(27), 117-145.

[1] El presente texto es una versión resumida de la presentación realizada por el autor el 10 de Junio de 2014 en el seminario titulado “Desmunicipalización de la educación: Diagnósticos, criterios y propuestas” organizada por el Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz (ICAL).

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Como grupo de académicos de izquierda mantenemos desde hace un tiempo una reflexión acerca de la educación superior en Chile. En conocimiento de que otros colegas han estado preocupados por una problemática similar, y han elaborado trabajos al respecto, les invitamos, por medio de esta hoja a debatir en conjunto. Esperamos que este sea el embrión de una futura discusión que no dudamos será enriquecida gracias al debate. Por supuesto que para que este debate rinda frutos, debe incluir a todos quienes estamos por un nuevo sistema universitario, razón por la cual desde ya invitamos a contribuir en números posteriores a quienes entiendan la Universidad de manera no funcional al actual modelo económico. Esperamos que esta publicación sea un aporte para quienes vivimos con entusiasmo y espíritu crítico el quehacer universitario, y ojalá también ella contribuya a instalar en el ambiente académico una discusión que permita resolver profundas contradicciones que todavía se arrastran desde la dictadura, como son los problemas globales de la educación en nuestro país.

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