Propuesta de Reforma Tributaria de la Nueva Mayoría. Roberto Saavedra Inostroza

Comentarios y Alcances.

A continuación expondré comentarios acerca de algunos puntos contemplados en la propuesta de Reforma Tributaria contenida en el programa de Gobierno de la Nueva Mayoría. Mi opinión se basa en los conceptos fundamentales de Tributación adquiridos en mi formación y ejercicio como profesional del área.

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1.- Programa :

“Característica esencial del sistema de impuesto a la renta vigente en Chile”

“El mecanismo del FUT con que hoy cuenta Chile, no existe en ninguna parte del mundo.”

“ Se trata de una fórmula surgida en los años 80, posterior a la crisis vivida en esa década, que obedece a las condiciones económicas específicas de ese momento en nuestro país, en especial, debido a las restricciones financieras que enfrentaron las empresas en dicha década en Chile.”

“El sistema de impuesto a la renta se caracteriza por tener una tributación de las rentas del capital baja, con algunas franquicias tributarias mal diseñadas, que se superponen entre sí.”

“Una parte dela estructura de incentivos, como es el caso del FUT, algunos regímenes especiales o el tratamiento del ahorro, se han desviado sustancialmente de sus objetivos iniciales y se han convertido en fuentes de elusión e incluso de evasión de impuestos.”

“Para corregir lo anterior, se implementarán las siguientes modificaciones a la Ley de Impuesto a la Renta:”

“Elevaremos, en forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas de 20% a 25% en un plazo de 4 años.”

“Ésta seguirá operando como un anticipo de los impuestos personales , manteniéndose así la integración de impuestos entre empresas y personas”.

“Los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no sólo sobre las utilidades que retiran (el sistema operará en base devengada). Esta medida será implementada a partir del cuarto año de la reforma. De esta forma se termina con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT).”    ( El destacado en negritas ha sido agregado )

Comentario :

a)  Integración de Impuestos

Efectivamente el sistema chileno es único, por lo menos en el ámbito de los países OCDE.

No hay otro país de la OCDE que tenga un sistema basado en la denominada integración de impuestos, lo que implica que las empresas no son afectadas por Impuesto a la Renta.

El llamado Impuesto a la renta de 1ª categoría , que declaran las empresas, es solamente un anticipo a cuenta del Impuesto Global Complementario ( IGC) de los dueños de las empresas.

Como el Global Complementario afecta a las rentas efectivamente percibidas, los dueños deben declarar en el IGC las utilidades obtenidas en sus empresas, al momento y por el monto , que realmente retiran. Y ese mecanismo hace nacer el FUT, para registrar y controlar las utilidades originadas en empresas, que aún no han sido retiradas por los dueños.

Cuando el empresario incluye en su IGC utilidades retiradas de sus empresas, el Fisco le descuenta de su IGC a pagar, el Impuesto de 1ª categoría (I. de 1ª C) pagado por la empresa, correspondiente a las utilidades retiradas.

Como cuesta verlo lo recalco, el FUT corresponde a utilidades que no han tributado, que sólo han pagado un anticipo llamado Impuesto de 1ª categoría , que el empresario recuperará a la hora de liquidar su IGC.

La eliminación del FUT propuesta en el programa no cambia la esencia del sistema.

Lo que hace es considerar toda la utilidad de la empresa como retirada, o sea, la iguala con el retiro a incluir en el IGC del dueño. De este modo no queda utilidad por retirar, lo que hace innecesario el control, y por ende el FUT.

b)     Efecto en recaudación

El I. de 1ª C. se recauda anticipadamente, desde enero a diciembre, mediante los Pagos Provisionales Mensuales (PPM).

En la Operación Renta de abril se determina el monto del   I. de 1ª C., se compara con los PPM pagados entre enero y diciembre del año anterior, y la empresa paga lo que falta o pide la devolución del exceso pagado. En ese mismo momento, el (o los) dueño de la empresa determina su IGC, considerando como rebaja el I. de 1ª C. determinado en la empresa.

Cuando se elimine el FUT, es decir, cuando toda la utilidad de la empresa se considere retirada en el IGC del dueño, todo lo recaudado por concepto de Impuesto de Primera Categoría debe ser devuelto al contribuyente, en la forma de crédito contra otros impuestos.

Se recauda entre enero y diciembre, se determina en abril, y se devuelve entre mayo y junio del año siguiente.

Todo lo anterior sirve para entender el efecto que tendrá el aumento propuesto en el   I. de 1ª categoría, el que será sólo un efecto financiero transitorio.

Aumentará la caja fiscal unos puntos más que ahora, entre enero y diciembre. Pero, entre mayo y junio del año siguiente, debe ser devuelto en su totalidad.

Es como pedir un préstamo de corto plazo (entre 6 y 18 meses para ser precisos), en un ciclo que se repetirá año tras año.

Y como sabemos, con un préstamo de esas características no se puede financiar grandes inversiones permanentes, como parece ser lo requerido, tanto en el ámbito de la educación como el de la salud.

Otro modo – a mi juicio más proactivo, apuntando en la dirección correcta – de eliminar el FUT, sería transformar el impuesto de primera categoría en un impuesto real a las empresas, como ocurre en la generalidad de los países OCDE. Por ejemplo, “ bajar “ el impuesto a las empresas del 20% actual a un 10%, o un 5%, o un 3%, o un 1% , pero real no “ a cuenta de”, efectivamente liberaría los fondos para financiar otras reformas en esa misma cantidad.

Como se desprende de la primera frase del programa citada en este trabajo, en los otros países de la OCDE se aplica un impuesto real a las empresas. Avanzar en esa dirección no resulta entonces descabellado, y además es adecuado para los fines que se pretenden.

Corolario.-   Tengo serias dudas de que el aumento de recaudación de 1.92% del PIB , esperado con los cambios al Impuesto a la Renta, pueda lograrse con las medidas anunciadas.

Como espero haya quedado claro, el aumento del Impuesto de 1ª categoría, de 20% a 25%, no genera un aumento real para el Fisco, ya que debe devolverse en su totalidad en la Operación Renta correspondiente.

El otro cambio propuesto es la rebaja de un 40% a un 35% del impuesto para el tramo más alto del IGC. Como se declara en el programa, tal medida incentivadora, no generará un aumento de recaudación.

De allí las dudas

2.-  Programa :

“Incentivo a la Inversión de las PYMES.”

“Ampliaremos y potenciaremos el sistema simplificado bajo el cual tributan las PYMES, establecido en el artículo 14 ter de la Ley de la Renta. “

“Actualmente, pueden acceder a este sistema las empresas individuales, que pagan IVA y que tengan ventas anuales inferiores a 5.000 UTM. Ampliaremos este beneficio a todas las empresas con ventas anuales inferiores a 14.500 UTM, sean empresas individuales o personas jurídicas, e independiente de sus obligaciones respecto del IVA.”

[…]

“ Por ejemplo, una panadería de barrio que vende en total 55 millones de pesos al año (límite de la microempresa),que tiene una utilidad de 5 millones al año, y que invierte un millón de pesos en la compra de maquinarias como hornos o refrigeradores, pagaría actualmente 340 mil pesos en impuestos y en el sistema que proponemos pagaría sólo 140 mil acogiéndose al 14 ter.”

Comentario :

Tanto el alza en el límite de ventas necesario para acceder al beneficio, como la ampliación del beneficio a personas jurídicas, agranda de manera significativa las posibilidades de elusión, por medio de la mimetización de una empresa mediana o grande en múltiples personas jurídicas que alcancen a cumplir con los límites establecidos. Esta forma, usada en la actualidad con diversos fines, es conocida como la práctica del multi – rut .

Por otra parte, la Pyme del ejemplo no necesita esa clase de incentivo.

A esa Pyme, en régimen normal, le corresponde un I. de 1ª C. de $ 1.000.000, que lo ha pagado en su mayor parte a través de los PPM, de modo que en abril sólo paga la diferencia, que equipararemos a los $ 340.000 del ejemplo. También en abril el empresario dueño de esa panadería, declara en su IGC el retiro de toda la utilidad, $ 4.000.000 ($ 333.000 por mes, que no es exagerado), lo que lo ubica en el tramo 0% de Global Complementario,  con un crédito de $ 1.000.000, ambos provenientes de la panadería. De esa manera, entre mayo y junio recibe la devolución de todo lo que había pagado por impuestos:   $ 1.000.000.

El empresario del ejemplo, no necesita mayor incentivo, en tanto sus utilidades no superen el tramo exento del Global Complementario, que para este año es de $ 6.605.064, equivalente a 13,5 Unidades Tributarias Anuales (UTA).

Un incentivo real para este empresario sería subir el tramo exento, por ejemplo, a unas 20UTA, o sea $ 9.785.280, unos 815.000 al mes, que no parece un ingreso excesivo

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3.- Programa :

“Incentivo a la Inversión de las Empresas.”

Frente a los cambios anunciados en el impuesto a la renta, debemos tener un particular cuidado con la inversión, introduciendo mecanismos modernos que superen la situación actual de elusión.”

“Se implementará un mecanismo de depreciación instantánea, que consiste en que las empresas puedan descontar de las utilidades la inversión total del año en curso, y que beneficie principalmente a la pequeña y mediana empresa y que considere un mecanismo que controle las posibles distorsiones entre sectores productivos con distinta intensidad en el uso de inversión de capital.”

“ Este mecanismo se implementará a partir del cuarto año de la reforma, coincidiendo con el cierre del FUT.”

“Esta es una medida que corresponde al Chile de hoy: i) es un incentivo mayor a la inversión que el sistema de tributación que actualmente nos rige y; ii) elimina muchas de las actuales prácticas de evasión y elusión.”

Comentario :

Hay poca información acerca de los detalles en esta propuesta.

De modo que sólo advertiré acerca de los peligros que podría conllevar una inadecuada concepción de los alcances de la depreciación inmediata.

Una medida que alcance toda clase de bienes depreciables, transformaría a Chile en una suerte de paraíso tributario, quitando a la actividad empresarial esa aureola romántica de valor, empuje y creatividad que lleva a asumir el riesgo empresarial. El emprendimiento se transformaría en una actividad sin riesgo, y sin aporte para el erario nacional.

El dueño de la empresa no tributará (y la empresa no prestará dinero al Fisco) hasta que haya recuperado toda la inversión en activos depreciables.

Y , si me permiten tocar tangencialmente las maniobras elusivas que pueden crearse y se crearán, diremos que no pagará impuestos hasta que el Balance muestre que ha recuperado toda la inversión.

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Comentario final.

Una de las características que se espera tenga un sistema de tributación es la simplicidad. Cuando ésta existe se dificulta la elusión y se facilita la fiscalización.

El sistema tributario chileno se ha ido haciendo cada vez más alambicado, reforma tras reforma. Al punto que la enorme mayoría de la población cree que las empresas soportan una carga tributaria.

En Chile no tributan las empresas, tributan las personas.

Por eso mismo las correcciones al sistema deben hacerse en relación a los impuestos a las personas. Cualquier corrección que se pretenda hacer indirectamente, a través de los “impuestos a las empresas”, abre campo a las maniobras elusivas como ha ocurrido también, reforma tras reforma.

Otro principio de importancia es la transitoriedad de los gravámenes o incentivos específicos.

Cuando un gravamen específico se hace permanente, se transforma en un castigo para un determinado sector económico o social.

Cuando un incentivo específico se hace permanente, se transforma en un privilegio.

Tanto los castigos como los privilegios se oponen al que quizás sea el principio más fundamental : la equidad del sistema tributario.

Glosario :

OCDE                       Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

FUT                          Fondo de utilidades tributarias

I de 1ª C.                 Impuesto de primera categoría

IGC                           Impuesto global complementario

PPM                         Pago provisional mensual

UTM                         Unidad tributaria mensual

UTA                          Unidad tributaria anual

PIB                            Producto interno bruto

Puede descargar completo el programa de Reforma Tributaria desde aquí

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